第十三届中国广州国际环保产业博览会
暨2019“一带一路”环保产业创新创业大会
2019年6月25日-27日 | 中国进出口商品交易会展馆
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从对立走向融合:改革开放40年的环保演进
   北极星大气网讯:40年前的197812月,中央召开了具有划时代意义的十一届三中全会,确立了改革开放的重大决策。开放后的中国经济快速启动,从1978年中国经济总量居世界第11位,GDP总量约为1500亿美元,人均GDP150多美元,城镇化率为17.9%,到2017年国内GDP达到13万亿美元左右,人均GDP上升至近9500美元,城镇化率提升至58.52%,城市人口超越8亿。在这40年中,三次产业结构的逐渐优化,使得我国一跃成为世界第二大经济体,对世界经济增长的贡献率超过30%,晋升为世界经济的动力之源。
   可以说,40年来,我国的工业化、城市化水平获得了极大的飞跃,举世瞩目。但伴随而来的则是生态环境的可持续性风险:工业发展的粗放、城市扩张的快速、城乡间人口落差加大,导致局部地区城市垃圾围城、“雾霾”扰民、河流变臭、能源和水资源构造性短缺日益加剧,这些都会持续制约中华民族的永续发展。回顾40年改革开放历程,可以发现,环境保护与经济发展时而对立、时而融合,环境问题的出现、加剧或减缓,也总是和经济发展的规模、结构和模式密切相关,分析两者的演进历程和相互关系,有助于探明未来实现美丽中国梦的可行路径。
   分析改革开放以来的生态环保工作,需要将其置于改革开放的经济发展框架下观察。
我国生态环保工作的启动,可追溯至1973(略早于改革开放)。当时,部分工业地区隆烟滚滚、城市环境脏乱,因此,国务院召开了第一次全国环保会议,正式拉开了中国环保事业的序幕。该次会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”,这也是我国生态环保工作国家层面的战略方针。到1978年,宪法明确规定“国家保护环境和自然资源”。1983年,改革开放进入第5年,国家经济开始逐渐走上正轨,部分重工业行业开始快速复苏,一度出现了水、矿产资源过度浪费的情况,该年举行了第二次环保会议,正式将环保工作上升为基本国策,将环保问题与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。在政策工具上,确定了“预防为主、防治结合”、“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”三大政策,从污染主体、污染管理等方面进行了顶层设计。1996年,改革开放已近20年,城镇化、工业化在全国各地相继启动,GDP8%左右增速快速增长,经济增长的速度显得较为平稳。此后一直到1998年左右,经济在经历了一番快速增长后有所放缓。在此期间,部分地区环境污染事件屡见报端,因此,当年确定了“坚持污染防治和生态保护并重”的方针,实施了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》两大举措。至此,全国开始针对重点城市、流域、区域、海域等地区开展污染防治及生态保护工程,环保进入“工程”时代,即主要由各项工程组成。2000年,中国加入世贸组织(WTO),城镇化、工业化进入快速发展阶段。我国GDP增速保持了多年两位数的增长,却伴随有松花江污染、康菲溢油、大兴安岭大火、矿井溃坝、雾霾蔓延等多种问题。此时,国务院表态,要充分认识到我国环境形势的严峻性和复杂性,充分认识到环保工作的重要性和紧迫性,说明环保问题已逐渐走入治理重点领域。十八大后,中国经济逐步进入“新常态”,中央将“绿色发展”作为新的治国方略,强调生态环保工作,各地环保的主动性、自觉性显著增强,“绿水青山就是金山银山”深入人心,优良的生态环境成为民众向往的公共产品。到2018年,十九大报告明确将生态文明建设纳入为“五位一体”国家战略,“水气土”三大计划相继发布,严守资源环境生态红线成为各级政府的工作要求。今年518日,总书记又亲自出席全国生态环保大会,系统阐释了生态文明思想,将“绿色”发展深度融入政治、经济、文化、社会治理中,自此,我国环保工作进入新的历史发展期。
通过与同时期的经济发展同步比较,可以发现,环境问题的产生和减缓,都伴随着经济体量的增加和发展方式的优化。根据经济增长速度来划分,大致可以将40年的经济发展划分为三个阶段:1978年—1992年、1992年—2012年、2012年至今。经济增速分别为平缓、快速再到平缓。结合环境表现,可看出我国的环保工作是与工业经济的发展同步进行,在高速发展时往往是环境表现较差的时段,但总体上是逐渐变好的趋势。
综上所述,环境发展与经济发展的关系经历了三个阶段,即经济发展优先于环境污染、环境污染影响经济发展、环境治理成为经济发展的保障和支持系统。
GDP至上的阶段,生活温饱是头等大事,追求GDP导致工业粗放、资源浪费,疏于环境治理,也造成发展方式的路径依赖,而伴随改革开放的逐步深化,人民生活品质的日益提升,良好的生态环境成为民生之需,经济高速发展为后续的生态环保工作奠定了物质保障,40年积累的社会财富开始反哺环境。
40年来,我国通过优化政策机制,调节能源结构,调整产业结构,开展了一系列工作如加大节能减排、污染防治力度、启动环保税、资金投入、大力推行清洁生产、循环经济,严格执行环评和“三同时”制度,加大淘汰“两高一资”落后产能。截至2017年,全国环境质量得到显著改善:338个地级以上城市PM10下降22.7%;地表水优良水质断面比例不断提高;13.8万个村庄完成农村环境综合整治排污许可;资源产出效率由1978年的1533/吨增长至20176714/吨,GDP能耗累积下降77.2%,成效显著。此外,部分地区探索出“绿水青山”变为“金山银山”的路径,生态农林、新能源汽车、环境服务业等新业态新产业相继出现,节能环保产业产值保持年均15%左右速度增长。
不过,在今后经济发展转型过程中,我们仍需继续关注环发关系的平衡。不同地区存在发展基础、发展背景不同的情况,必然导致各地环境治理存在不平衡不充分的问题,站在新的历史起点,如何平衡经济发展和环境保护,是考验国家现代化治理能力的重要试金石。对此,一方面要防止反弹,不能由于担心GDP而放松管制;另一方面,也不能急功近利,过度依靠运动战模式,过度依赖政府管制,而不利用市场力量,需要探索出一条环境治理中合理的路径。根据过去40年的发展经验,表面加强法律约束,能够带来环保工作成绩,但“一刀切”的管理困境,容易造成治理方式的路径依赖,容易造成“环保风暴”,影响企业稳定发展。
此外,还要重新理解环境保护和资源节约的关系。经济发展的基本规律在于向成本要收益,生态环保工作未来仍会加强,但作为一项工作,其本身的经济性同样需要关注,既要有公益性又要有效率,警惕“大快上进”的全面投入,而应将公共资源精打细算,投入到该投入的地方。例如应追求生态要素的生产力、经济产出的环境效益、生态系统整体治理等,将传统的经济密度指标转化为“生态经济密度”指标,强化对环保规划、项目的全流程分析,切实将环境保护和资源节约统一。
当前绿色发展已成国家治理战略,将承担更多调整产业结构、改变经济发展模式、优化居民生活方式等功能。从国家治理战略高度看,环境保护需要发挥其“引领作用”,且急需改变路径依赖,包括发展方式和治理方式的依赖,将生态环境作为支撑国家发展的体系对待,从制约发展走向互相融合。

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